政府统计公信力可以通俗地理解为政府统计部门对其自身工作的负责任程度和统计信息被社会公众的信任程度。这种负责性和信任性经过长期的实践检验，逐渐造就了政府统计部门普遍存在于社会公众意识中的信誉度、权威性和影响力。政府统计公信力是政府统计机构能否有效开展工作和发挥作用大小的决定性因素。政府统计公信力具有抽象性、整体性和层次性等特点。国家有国家的政府统计公信力，地方有地方的政府统计公信力，部门也有部门的政府统计公信力。政府统计公信力与政府统计信息质量密切相关。

　　一、对美国政府统计公信力的观察

　　2009年7月至9月间，有幸参加了国家统计局组织的为期10周的华盛顿学习班，所学所见，受益匪浅，初步了解了美国统计的一些基本情况，受到了许多理论启示，激发了一些粗浅的认识和思考。

　　美国统计运用非常普及，总统和议员竞选需要统计，国家管理需要统计，企业运营需要统计，甚至个人就业和居家生活也需要统计。美国确实是个靠统计支撑的国家。政府统计无论对国家、部门、企业和公众都有广泛的影响。虽然社会公众对政府统计也有置疑和建议，但总体上看对政府统计普遍具有较高的信任度。社会公众对政府统计的关注度很高，但统计部门却是超脱的，其工作过程无人干预，数据发布及时透明，统计信息为大众所普遍接受和使用。美国政府统计部门普遍对其工作结果具有相当程度的自信。所有统计部门对其工作过程和成果都会向社会公众公开承诺。如美国劳工统计局在其官方网站上向全社会做出了这样的承诺：

　　“无论你生活在小城镇还是大都市，我们都将为你提供有关国家经济有用的数据从而使你受益。美国劳工统计局收集、分析和发布有关美国经济社会很多方面的可靠信息。我们测度就业、报酬、工人安全、产品和价格活动。这些信息对求职者、产业主、工人、商人及其他人都可用于为其工作及家庭生活做出良好决定。

　　我们努力做到：

　　1．准确性和及时性：我们提供反映经济当前状况的准确信息。

　　2．相关性：我们发布有关社会重要事件和状况的报告。

　　3．创新性：我们的工作人员都是训练有素的专家并且追求现代调查方法和技术。

　　4．客观性和中立性：我们提供事实，不评论。

　　5．透明性和负责性：我们公开方法和过程，从而使你对我们的产品和服务有信心。”

　　除上述公开承诺之外，劳工统计局还对调查对象个人资料的取得和保护进行了严格规定。

　　以上公开承诺不但有效地约束了统计部门的工作行为，使其为自身的工作谨慎而不断追求高质量，有效地增强了其在社会公众中的公信力，而且形成了统计工作成果与社会公众良好的互动局面，从而取得了社会公众对其工作过程的最大程度的配合。

　　二、美国政府统计公信力的保障要素分析

　　（一）高度诚信的社会公众氛围为统计公信力提供了良好的社会基础

　　美国是高度诚信的社会，这一点在我们华盛顿学习过程中感受颇深。美国的诚信是从学校教育开始抓起的，因而诚信已经成为每个人基本的道德规范，深入人心。如每个进入哈佛大学入学的新生都要签署一份承诺书，内容字数不多：“不抄袭不偷窃，同时也不允许别人这么做”。因而，很多学校的考试不是闭卷的，而是学生把试卷拿回家去做，第二天交给老师即可。美国已经建立起了一种诚信文化氛围。在这一社会中，一个人最可怕的事情不是偷、不是抢，而是不诚实守信。置身其中，以下的感受很强烈：1、你可以不说，但不能说慌。2、你可不承诺，但一旦承诺，就要兑现。3、社会公众对做错了事的人是宽容的，但对撒谎和违约的人是很难原谅的。因此，美国社会公众已经形成了一种广泛的诚信文化，这种文化深入人心，诚实守信成为每个人自觉而且必须遵守的基本道德规范，这为政府统计公信力打下了良好的社会基础。

　　（二）庞大的统计工作者群体为统计公信力打下了深厚的群众基础

　　美国人重视信息，正如美国《独立宣言》执笔人杰弗逊所言：“信息是民主的货币”。美国是崇尚货币的国家，因此他们象崇尚美元那样崇尚统计信息。统计信息和统计分析在美国无处不在、无所不能。决策要看统计，做生意要看统计，就业要根据统计信息，甚至居家过日子也离不了统计信息。在这样强大的群众基础下面，就产生了强大的统计工作者群体。这一群体大致可以划分为两类，一类是数据生产者，一类是数据分析者，两类群体相对独立，但并没有严格的楚河汉界。对于数据分析者来说，他们对数据质量的要求非常高，本身也对如何分析研究数据质量具有很深入的研究。而对于数据生产者来说，把数据当成自己的产品，这一产品的质量就是他们职业操守的底线。这种对统计数据质量高度负责的态度成为统计数据质量的可靠保证。因而，虽然日常工作中，统计界对数据质量并没有给予特别的强调，但统计数据质量却很少受到社会公众的置疑，而是由每个统计工作者对自身工作的质量保持时刻的警觉，他们自觉从数据质量的基本概念、技术手段及实际工作过程各个层面都对质量保障进行了深刻的钻研，有效地保障了各个领域统计数据的高质量。

　　（三）政府统计地位的不断提高是统计公信力的基本政治保障

　　美国是个全社会都要依靠统计的国家，因此，统计工作者普遍受人尊重，统计机构普遍受各界重视。政府统计机构也不例外。美国政府最高决策机关为总统内阁，组成内阁主要成员包括14个部的部长。这些部门中大多设有统计机构，而且统计机构还是相对独立的。如设在劳工部内的劳工统计局，局长由美国总统直接任命，一般四年一届。任期未满，即使总统更换了，新总统也无权罢免由上届总统任命的劳工统计局长。劳工统计局的经费每年根据项目单独预算和拨付，由总统直接批准。2009年3月11日，奥巴马总统签署拨付劳工统计局2009财政年度经费为五亿九千七百二十万美元，实际上这一财政年度从2008年10月1日开始执行，这一经费额度约占美国全部政府部门统计经费总额的十分之一强，都有详细的预算计划，足以保障劳工统计局高质量的完成本年度的全部统计任务。

　　（四）强有力的全国统一管理协调是统计公信力的制度保障

　　一般认为，美国政府统计体制是分散型的。但这一体制的实际运行效率却非常高，尤其对政府决策发挥了至关重要的作用。美国统计体制具有分布散而管理不乱、全国分而各机构内部合的特点。从全国政府统计机构的设置情况看，虽然全国有约100个统计机构，但普查局、经济分析局、劳工统计局以及农业、教育、能源、健康、司法、交通和环境保护这十个统计机构就承担了联邦政府统计近40%的工作，在2009年财政年度不包括普查经费的55亿美元盘子中，这十个机构经费预算约20亿美元。而其中最主要的又是三个机构，分别是具有125年历史的劳工统计局（BLS）、成立于1902年的美国普查局（Census Bureau）和近140年历史的经济分析局（BEA）。全国统计活动统一由美国管理与预算办公室（OMB）负责监督、协调和指导。在职能、项目和经费管理上具体由其下设的统计政策处负责，在统计标准、职能分工和数据信息交换方面由部际统计政策协调委员会负责，部际统计政策协调委员会由联邦主要统计机构行政长官组成，每月开一次例会。这一全国统计管理模式有效地避免了统计调查项目的重复和统计资源的浪费。

　　白宫预算与管理办公室为了切实保障政府统计的公信力，对各政府统计机构的统计信息质量采取了一系列有效的保障措施。2002年1月发布的联邦统计机构信息质量保障指南，是各政府统计机构在其统计信息的客观性、有用性和诚信三个方面必须恪守的准则。其中还要求各政府机构在这一方针下制定各自的统计信息质量保障制度，并建立有效的统计信息保障机制，如用户意见的反馈机制、经济指标的绩效评估机制等等。为了加强各相关领域统计信息的质量相互监督，2004年，白宫预算与管理办公室又在全国政府统计机构间建立了统计信息同行评审机制。这些制度和办法具有很强的操作性和约束性，为不断提高美国政府统计信息质量发挥了重要作用。

　　（五）统计机构内部高度集中独立运行机制是统计公信力的体制保障

　　美国主要的统计机构大多自成一体、高度集中，在其系统内的每个职位都有详细的岗位职责描述，因而系统内每个人都有明确的任务。美国普查局、劳工统计局除了设在华盛顿特区的总部以外，还设置了垂直管理的地区办公室，普查局设置12个地区办公室，劳工统计局设置8个地区办公室。这些特点保证了全系统高效率运转。

　　如我们在学习过程中，通过对美国劳工统计局的考察，对其主要特点有了初步的了解。

　　美国劳工统计局是美国联邦政府劳动经济和劳工统计的主要机构，也是美国劳工部的统计数据来源。负责收集、加工、分析、以及向公众发布包括通货膨胀、价格、消费支出、失业数据、就业数据、福利待遇、产出率、工伤统计等重要的统计数据。

　　劳工统计局总部设在华盛顿特区，总部有1500名雇员。内设九个办公室。分别是价格和生活状况办公室、就业失业统计办公室、工资与工作状况办公室、生产与技术办公室、调查方法研究办公室、调查技术和调查过程办公室、发布与专项研究办公室、行政办公室和地区管理办公室。

　　劳工统计局还设有六个地区办公室和2个准地区办公室，分别负责州以下的地方统计事务。这八个地方办公室共有雇员1000人。这八个地区级办公室在全国并不是平均分布的，其中西部一个，中部三个，东部有四个。

　　旧金山办公室负责西部的阿拉斯加等八个州。达拉斯办公室负责西南部的阿肯色等五个州。肯萨斯办公室负责中部山区平原地区的科索拉多等6个州。芝加哥办公室负责中西部地区的伊利诺斯等10个州。阿特兰特办公室负责南部的阿拉巴马等8个州。费城办公室负责中大西洋区域的宾夕法尼亚等6个州或地区。

　　两个准地区办公室分别是负责新英格兰地区的波士顿办公室，包括康涅狄格州等6个州。负责纽约新泽西州地区的纽约办公室，包括新泽西州等4个州。

　　美国劳工统计局以项目为纽带联系总部与各地区办公室，根据统计项目的不同性质分别生产发布联邦级、地区级、州级和各大都会区级的统计数据。不同的统计项目所覆盖的区域各不相同，数据每月根据不同的项目更新7-9次。

美国劳工统计局经济统计项目一览表

注：个别不规则数据情况会特别注明。

美国劳工统计局开展的主要经济统计项目共七项，分别是人口现状调查、就业现状调查、消费者价格指数、生产者价格指数、国际价格指数、劳动力成本指数和主要行业产出率。都有联邦统计数据发布。地区级项目有：失业现状统计，消费者价格指数，劳动力成本统计和大规模裁员统计。州一级的项目有：当地失业统计，就业统计和大规模裁员统计。大都会级别的数据来源于以下项目：当地失业统计，当地就业统计，和当地消费者价格指数。上表中分别列出了各个数据是否进行季节调整的情况。

　　三、提高我国政府统计公信力的几点思考

　　（一）应从统计发展战略的高度看待政府统计公信力问题

　　在华盛顿学习过程中，第一门课叫“21世纪的战略、领导艺术与交流”，由乔治华盛顿大学管理科学学院的Elizabeth Davis博士主讲。她说一项事业也好，一个部门也好，要想发展好，最重要的是做好三件事：一是科学的发展战略规划，二是高超的领导艺术，三是完美的落实，三者缺一不可。她针对统计工作提出，统计部门要有超前意识，否则生产出的数据就会总是滞后。而要做到超前，就要制定发展战略规划，统计发展战略是否科学，要看是否能预测到未来社会的变化情况，因此，统计工作的领导者首先应该是社会发展战略研究者。否则统计事业也好，部门发展也好，数据指标设置也好，都会迷失方向，结果统计数据就会总是滞后于需求。我觉得这个要求虽然很高，但意见本身很中肯，值得我们借鉴。提高政府统计公信力的目标，需要制定一个以其为中心的发展战略规划。

　　（二）营造适宜提高政府统计公信力的行业文化

　　美国乔治华盛顿大学管理科学与心理学系的David Costanza博士认为文化分三层次，分别思想基础、价值体系和行为表现。思想基础是核心。

　　对于国家统计部门而言，具有什么样的思想基础，决定了什么样的价值体系，就会有什么样的行为表现，从而就形成了其自身的行业文化特点。因此，提高政府统计公信力，建立正确的思想基础是至关重要的。我们常说，有为才有位，但首先应该认真研究“为”什么的问题，如果最基础的“为”没有做好的情况下，过多的追求为了提高“位”的“为”，就可能变成自我施压，就可能对统计数据质量起到负面的影响。政府统计部门应当遵行一些基本的思想基础原则去确定自身工作的基本职责范围，这就需要认真研究适合本行业的思想基础。或许美国劳工统计局奉行的三个基本工作原则可以给我们一些借鉴。这三个原则是：提供事实不带偏见，诠释数据不予渲染，分析研究不行倡导。我国政府统计的基本功能是信息、咨询和监督，其中高质量的统计信息是根本。如何生产出高质量的统计信息应是统计部门的第一要务。什么是高质量的统计信息，美国数据生产者和使用者的理解并不相同。数据使用者认为，“好用”的统计数据就是高质量的，而数据生产者则认为，“符合标准”的统计数据就是高质量的。他们的“符合标准”，指得是生产统计数据各个阶段流程的标准和行为规范。从统计部门的“符合标准”到社会公众的“好用”，实际上是一个复杂的系统工程，统计部门最大的挑战就在于如何将这一系统工程做好。这也是统计公信力的最大保障。而要将这一系统工程做好，是要建立一个与之相适宜的行业文化作为基础。我们要着力营造优良的统计工作环境，首先在统计系统内部创建适宜统计工作特点的行业文化氛围。

　　（三）不断加强全国统计工作统一领导和协调力度

　　通过对美国统计体制的考察，我们意识到，虽然他们是分散型的体制，但分散之中有高度的集中。表现在以下几个方面：一是全国政府统计数据质量的标准高度统一。全国有统一规范详细的执行准则，任何机构都在这一个大的指导方针下面，根据部门特点制定相应的工作准则。而且建立了有效的用户评价机制和同行评审机制。二是全国统计工作以白宫预算和管理办公室为龙头，以项目管理和经费预算管理为手段，全国统一评估审核管理，有效避免了重复调查。三是各政府统计机构内部的管理是高度集中的。实行的是各级行政长官或首席统计学家负责制。在我国这样一个高度集中的统计工作体制中，如何有效地加强各种统计力量的统一领导和协调，同样是需要下功夫研究解决的问题。

　　（四）不断加大全社会的统计宣传力度，采取有效措施增强统计工作在全社会的影响

　　现在社会公众甚至国际社会中好像存在一种对我国统计数据质疑增多的倾向，个人认为除了其他因素外，其中一个重要因素是对国家统计数据缺乏了解。这与我们的宣传统计工作和诠释数据力度不够有关系，因此有必要采取更有力手段和措施，不断增强全社会的统计意识。让全社会了解统计、认识统计、积极参与统计。同时要不断加大统计法的执行和宣传力度，甚至于象审计公报那样，在统计公报中适当曝光部分行业或领导干部干扰统计数据的案例，在全社会尽最大努力为统计工作创造适宜的生存土壤。

　　（五）抓紧抓好高素质统计队伍建设和高技术统计手段武装两个突破点

　　一是加强队伍建设，手段是大规模培训干部，重点放在爱岗敬业教育，目的是大幅度提高干部队伍素质，使每个统计工作者将珍惜统计公信力视为生命，力争在较短的时间内打造一支政治过硬的高素质的干部队伍。二是大胆采用高科技手段应用于统计工作，如记帐、采价推进终端电子化等，同时坚持将先进科学的调查方法广泛应于实际工作之中，以先进科学技术不断促进提高统计数据质量。

　　（六）不断加强国家调查队系统的管理和建设，将其打造成提高统计公信力的生力军

　　首先是不断深入探讨坚持“独立调查、独立上报、独立监督”的制度和体制保障措施，在这支队伍中引入分级公开承诺和问责制度，重点是确保统计数据质量。其次是建立切实可行的奖罚机制，华盛顿大学Andrew Jared Critchfield博士在其主讲的“交流、沟通及其影响”课中，有一个观点值得借鉴，他说，员工需要激励，如果不激励，他就可能做事慢，也容易出错。我觉得，这话虽说得简单，但道理却耐人寻味。如何激励干部早出成绩、出好成绩，是需要认真研究、切实做好的事情。同时对错误行为的处罚措施也要跟上。第三，在调查队系统内部建立职业道德信用体系。以建立勤政廉政档案制度为抓手，建立领导干部职业道德信用制度体系，坚决杜绝系统内部弄虚作假的人和事，让职业道德记录良好的干部发挥更大的作用。

　　（研究参考资料2010年第4期）

　　（国家统计局湖南调查总队 张宏性）